农信省联社:退出舞台还是就地新生?(农金人必读)

来源 | 起航 | 2016-3-11 17:05:39

【导读】 
 

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随着农村信用社改制为农村商业银行工作的稳步推进,农村信用社省联社自身改革问题再次浮上台面。作为农村信用社管理体制改革的产物,农村信用社省联社也面临被改革的命运。

根据目前公开的消息,农村信用社改制为农村商业银行的工作虽然未能在2015年如期收官,但最新的安排也多是把2017年底作为最后完成时限。那么问题来了,农村信用社都没有了,目前的农村信用社省联社该向何处去?

省联社的前世今生

农信省联社是2003年深化农村信用社管理体制改革的产物,当时,农村信用社管理权由中央下放给省级政府,各省成立农信社省联社履行对农村信用社的行业管理职能。

农信省联社一开始就面临尴尬,这是一个先有儿子后有老子的机制。各基层行、社出资设立省联社,由省联社来管理自己,作为股东的基层行、社不仅要向省联社上交管理费,还得让渡属于自己的管理自主权,比如人事管理、信贷管理、财务分配等多项权力,有的地方还存在省联社与基层行、社争利的现象。

依托省级政府的行业管理授权,农信省联社逐步形成强势。强势管理对推动农村信用社改革起到了决定性的作用,比如风险的化解和管控,建立强有力的后台支持系统,推动农村信用社改制,完善农村信用社管理体系,协调争取优惠政策,化解历史包袱都发挥了重要作用。可以说,如果没有农信省联社的组建,就不可能迎来各地农村金融机构蓬勃发展的局面。

省联社成立以后,经过十几年的发展,在管理、指导、协调和服务辖区县级农金法人机构方面积累了不少经验,但由于角色定位矛盾、体制机制制约等原因,在行业面貌发生根本转变后,省联社的职能定位和管理方式未能及时调整,业务指导与行政指令边界混淆,在一定程度上损害了基层行、社作为独立法人的经营自主权。

过去,农信社所有者缺位,习惯于自上而下的行业管理,经过股份制改造,农村商业银行有着完整的公司治理体系,“三会一层”具有法定职权。省联社对基层农商行的管理边界很难划清,强势的人事、业务、财务管理必然会遭到投资者和管理层的反弹,也会引发管理的矛盾。随着改革的深入,农信社和农商行自身治理体系越完善,关于自主权的争议就越大,上下的矛盾就越突出,一些地方的农信社改制为农商行后,逐步显现出摆脱农信省联社管理的离心倾向。省联社认为基层农商行不服管,农商行则抱怨省联社管理的太细太多,隐形矛盾逐步显性化。

为解决省级联社运行中存在的突出问题,银监会于20129月出台了规范省级联社法人治理方面的指导意见,提出了“淡出行政管理职能,强化服务职能”的要求。201311月,银监会领导在浙江省联社调研时,又提出了“小银行+大平台”的新时期农金机构改革发展方向。

监管部门确定的省联社的定位遇到一定程度的抵制,省联社淡出行政管理职能实际收效有限。省、市、县三级管理体制明亡暗存,既有省联社地市办事处管理农商行的,也有地市农商行(联社)管理县级农商行的,农商银行作为独立法人,甚至无法确定自己的经营层,从董事长到行长,都时不时地要听从省联社的轮岗安排,其他经营管理权力更是要受制于行业管理的“上级”。


农商行作为独立的法人,建立有完善的治理体系,有央行和银监局的强力监管,行业管理的必要性已经不同于改制之初。同为小法人银行,城商行没有行业管理,村镇银行没有行业管理,农商行因何一定要有行业管理?

省联社走向的逻辑博弈

追溯农信社改革之路,在管理体制上一开始就有“大一统”和“小法人”之争。在发展方向上,“合作制”与“股份制”也争论不休。无谓的争论迟滞改革多年。

最初的改革,许多人的梦想是建立一个自上而下的强有力的管理体系,他们的标杆是一个如同中国农业银行一样的大一统的“大中华”农村合作银行或者农村商业银行。应该说,这有民意的基础,一直到现在,持这种想法的仍大有人在。

2003年的农村信用社改革方案否决了这一思路,提出了县域为基础统一法人、逐步改制为股份制商业银行的发展思路,大一统被否,合作制落败,改革在监管当局的行政强势和“花钱买机制”的利诱之下循序而进。

但是“大法人”仍有强大的势力,县域为基础在一些地方并未完全落实。首先是四个直辖市实现了大法人的农村商业银行体制,实现了全市统一法人(天津市两家),也就是省级大一统;未实现省级法人的省、市、区的也在一定范围内实现大法人制,如广州、成都、武汉等省会城市也是大法人制的农村商业银行;一些地市城市,也在想方设法合并县市农商行成立地市农商行,没有合并的,地市城市的农商行也实际上管理着县市农商行。这种博弈的现状给了各级管理者想象的空间,那就是农商行早晚还会实现大一统的体制。

这种想法也烙印在农信省联社的心中。作为省联社,自己一步步推动农信社改革,发育出一个个生龙活虎的农商行,最终农商行各自过日子,眼看着自己逐步被边缘化,如同一个大家庭,子女各自长大成家,原有的当家人慢慢地赋闲,这是一个艰难的过程。省联社心底里不愿接受这种改变,更不愿失去对农商行的控制力,这也是淡出行政管理难以有效推动的重要原因。

另一方面,省联社也确实承担着相当大的管理责任,一旦基层农商行出现各种问题,省联社都难辞其咎。在中国现行体制下,要负责任,就必须有权力,否则,说话就没人听。这也是省联社固守管理权力的苦衷之一。

问题的焦点在于,中央已经看到一些大法人农商行出现的脱倾向,严令农信社改制为农商行必须坚持县域为法人的机制,即便有一些地市级的农商行,他们也不应承担管理县市级农商行的职能。也就是说,农商行的普遍的机制就是县级为法人,他们无论经济地位还是行政管理上与其他的农商行都是平起平坐的,没有谁管理谁的问题。

县域为基础,是中国县域经济特色确定的,这也是农信社改革服务地方经济的改革初衷确定的,如果搞大法人,县域资金流向大中城市,农商行脱“农”,就失去了改革的意义,农商行就没有了存在的必要,这一点,监管部门多次强调,看来一定时间内改变这一定位几无可能。


再者,从已经改制的农商行来看,他们在心理上可能会赞成建立大一统的体制,这与大银行梦有关,但具体到眼下的处境来看,他们多不会赞成取消自己的法人资格,除了不愿失去灵活的经营机制之外,更重要的是不会放弃自主的管理权力。

理想很丰满,现实很骨感。让省联社淡出行政管理职能,转向服务性机构,基层农商行没意见,监管部门也一直在倡导,之所以推进效果不好,除了改革的利益触动之外,就是没有完全找准改革背后的逻辑博弈的关键点。省联社作为农信社改革的主要推动者,自身的利益诉求也是推动改革的关键,如果改革的终点是革自己的命,那改革的历程就会艰难曲折的多。

省联社,当走向何方?

省联社下一步的转型方向,探讨的颇多。但不管怎么改,省联社及其工作人员的利益都是一个绕不过的坎,改革必须考虑他们的诉求。

根据各省联社的自我期许和行业大势,未来农信省联社的走向无非以下几种方式:

成立省级统一法人的农商银行。这是省联社最期许的目标,就是全省统一法人,建立省级农商银行,就像北京、上海、重庆一样,省联社变身总行。概率0,几无可能。

成立金融控股公司。就是省联社变身金融控股公司,通过股权投资省内农商银行,从行业管理变为控股管理,现行管理模式无需大变。这是比较理想的管理模式,问题是,控股公司的钱从哪里来,当地有没有这个实力。

改为联合商业银行。因为省联社本身就是金融机构,自身改制为农商行就可以了,原股东各县市农商行仍为股东。变化是联合商业银行对各县市的农商银行没有管理关系,彼此的地位完全平等。这个方案没难度,就是省联社要放弃管理权力。

省联社与省会农商行合并。组建以省冠名的农商行,既保持了队伍的稳定,又解决省联社的出路,难点在于省会城市的农商行现有管理层会有所抵制。

改为金融服务公司。为省境内的农商行提供战略规划、产品研发、信息系统建设、人力资源优化提升等服务平台,解决县级法人规模、资源、人力和视野等方面的不足,集中辖内农商行优势资源去做县级法人机构该做、应做、不做不行却又做不了、做不好甚至无力做的共性事项。省联社基本不会赞成,相当于完全放弃管理和自身金融经营职能,纯服务性机构的改制目标没有吸引力。

消亡。省联社解散,人员出路无非是转向公务员、监管部门和各农商银行,震荡较大。从目前县市农商行的服务和发展的需求来看,直接消亡的可能性不大,最差的结果是转型为纯服务机构,但理论上这也是一种选择。

组合式的改革。也就是省联社自身转型后仍然承担服务职能,无论是金融控股公司、还是联合商业银行模式,甚至省联社与省会城市的农商行合并,现有的服务职能仍然全部带走,可以自己直接承担服务,也可以通过成立专业子公司的模式实现,但这种服务一定是一种市场化行为。

改革需因地制宜,当机立断

事实上,农信省联社的改革也一直在探索之中。早在2008年,宁夏自治区联社就与银川市联社合并组建了黄河农商行,黄河农商银行又通过控股的方式对19家县级法人承担管理职能,控股管理既理顺了经济关系,又避免了管理的矛盾。

 

今年5月成立的秦农农商银行也把金融控股作为未来发展方向,这家在西安市原6家农信联社基础上组建的农商行,最终目标是通过控股实现陕西省的县级农商行的整合,打造全新的服务三农的金融集团。

又一个令人振奋的消息是,今年12月,天山农商银行作为主发起人正式筹建新疆银行,据了解,新疆银行是新疆自治区政府加快推进地方金融改革发展的重要项目内容,由政府金融办负责组织筹建推进,目前,新疆银行仍处于筹备阶段。天山农商银行由原乌鲁木齐市、米东区两家农信社联社合并改制成立,此次发起成立新疆银行背后还有哪些更深的布局还有待进一步解读。

省联社的改革转型不必拘于统一的模式,最高原则必然是因地制宜,根据各地的情况作出合乎情理的制度安排。最重要的是要调动省级政府和省联社的积极性。

各省联社的人员规模在二、三百不等,20多家省联社,是一支数量可观的人才队伍,集聚了各省农金系统的骨干力量,他们是农金系统的宝贵财富。

目前,农信社改革正值最后收官阶段,作为改革的组织和推动者,省联社的自身改革尤为敏感,也事关整个改革的成败,不能让他们一边干着活,一边心里不踏实。作为改革的攸关者,农信省联社的未来发展方向急需明确,需要当局尽快做出战略决断。

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